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Clausole sociali e impresa sociale

La sede della Regione Lazio: il bando per la gestione dei Cup non prevede clausole sociali

La sede della Regione Lazio: il bando per la gestione dei Cup non prevede clausole sociali

Clausole sociali e impresa sociale, facciamo chiarezza

Clausole sociali e impresa sociale, necessario fare chiarezza. La nuova direttiva comunitaria sugli appalti pubblici, (2014/24/UE del 26 febbraio 2014),  interviene in favore dell’adozione di clausole sociali negli appalti pubblici per l’impatto che questi ultimi hanno sulla vita economica e sociale. La nuova Direttiva prevede la facoltà da parte degli Stati membri di riservare la partecipazione alle procedure di aggiudicazione di appalti pubblici o di determinati lotti di appalti e forniture a imprese sociali/laboratori  protetti il cui scopo principale è l’integrazione o reintegrazione sociale e professionale delle persone con disabilità e delle persone svantaggiate, quali i disoccupati di lunga durata, le persone appartenenti a minoranze a rischio di esclusione sociale o, comunque, a categorie socialmente emarginate.

L’impresa sociale, regolata nell’ ordinamento giuridico italiano dalla Legge 13 giugno 2005, n. 118, identifica tutte quelle imprese private, comprese le società cooperative, in cui l’attività economica d’impresa principale è stabile e ha per oggetto la produzione e lo scambio di beni e servizi di utilità sociale. Tra le imprese sociali particolare rilievo hanno assunto in questi anni le Cooperative Sociali di Tipo B di cui alla Legge 8.11.1991 n. 381, quelle che danno occupazione per almeno il 30% a lavoratori svantaggiati: disabili, disagiati psichici, detenuti in regime di semilibertà, ecc.

Le “Linee guida per la riforma del Terzo Settore” prevedono tra gli obiettivi: “Far decollare davvero l’impresa sociale, per arricchire il panorama delle istituzioni economiche e sociali del nostro Paese dimostrando che capitalismo e solidarietà possono abbracciarsi in modo nuovo attraverso l’affermazione di uno spazio imprenditoriale non residuale per le organizzazioni private che, senza scopo di lucro, producono e scambiano in via continuativa beni e servizi per realizzare obiettivi di interesse generale”.

Il vigente Codice dei Contratti Pubblici, Decreto Legislativo 163/2006 all’articolo 52, già prevedeva la possibilità delle stazioni appaltanti di riservare appalti di gara a laboratori protetti e/o programmi di lavoro protetti finalizzati all’impiego di persone disabili. La norma è utile ma debole, e non ha trovato adeguata applicazione in quanto l’individuazione di laboratorio protetto non era chiaramente definita dalla normativa nazionale ed europea fornendo anche interpretazioni distorte rispetto al processo di integrazione ed emancipazione sociale ed economica delle persone disabili determinatosi con il superamento delle discriminazioni e lo sviluppo di nuovi modelli di inserimento sociale e lavorativo.

La direttiva europea sugli appalti pubblici

La nuova Direttiva sugli appalti pubblici 2014/24/UE del 26 febbraio 2014, al comma 1 dell’articolo 20, interviene per colmare questa lacuna, fornendo ulteriori informazioni per l’effettuazione di gare riservate d’appalto con finalità sociali. Al riguardo la  Direttiva   fornisce specificatamente la seguente definizione: Gli Stati membri possono riservare il diritto di partecipazione alle procedure di appalto a laboratori protetti e ad operatori economici il cui scopo principale sia l’integrazione sociale e professionale delle persone con disabilità o svantaggiate o possono riservarne l’esecuzione nel contesto di programmi di lavoro protetti quando almeno il 30% dei lavoratori dei suddetti laboratori, operatori economici o programmi sia composto da lavoratori con disabilità o da lavoratori svantaggiati.

L’indirizzo dato a livello europeo consente dunque una maggiore e più ampia applicazione della condizione di appalti riservati laddove esistano le condizioni per l’impiego consistente di persone svantaggiate (almeno il 30%) attraverso l’istituto dell’impresa e/o cooperativa sociale.

In questo quadro la nuova normativa sugli appalti, oltre a recepire integralmente la Direttiva 24, potrebbe:

–       Riservare una quota obbligatoria di appalti e forniture di beni e servizi nell’ambito dei servizi pubblici locali e di quelli Pubblica Amministrazione in generale da destinare a gare riservate ad imprese sociali che occupino per almeno il 30 per cento degli addetti lavoratori con disabilità o svantaggiati, come definiti dalla Direttiva UE 800/2008.

–       Escludere esplicitamente nelle gare riservate la possibilità che si possa procedere con gare al massimo ribasso, ribadendo il principio in questi casi dell’offerta economica vantaggiosa con l’inserimento nelle griglie di valutazione delle offerte dei progetti di inserimento lavorativo dei soggetti svantaggiati;

–       Adottare con successivo provvedimento uno specifico atto di indirizzo vincolante per tutta la Pubblica Amministrazione e gli enti e le aziende pubbliche e/ partecipate.

Ma cosa sono le “clausole sociali” del mancato rispetto delle quali si sta parlando molto anche riguardo alla gara del Cup della Regione Lazio? Si tratta di quelle condizioni apposte dalla Pubblica Amministrazione nelle vesti di stazione appaltante, che esulano dai consueti principi economici, inserendo limitazioni di carattere sociale per la partecipazione al bando di gara.

In Italia la normativa di riferimento è la legge n.381/91 che istituisce le cooperative sociali e che al comma 5 sancisce la possibilità per le P.A. di derogare alla disciplina dei contratti della pubblica amministrazione per le commesse sotto soglia, prevedendo la stipula di convenzioni con le cooperative sociali svolgenti attività diversa da quella socio-sanitaria ed educativa. Tale norma viene poi ripresa dall’art. 52 del Codice dei contratti.

Di più recente vigenza è il D.Lgs. 163/2006, che all’articolo 69 prevede per particolari esigenze che la stazione appaltante, l’ente pubblico, possa imporre condizioni particolari attinenti ad esigenze sociali o ambientali, purché compatibili col diritto comunitario.

Diverso è il caso degli appalti sopra soglia comunitaria, per i quali è previsto che si possano ammettere clausole sociali nei bandi di aggiudicazione, purché siano aperti al mercato, ma che a causa della relativa complessità di gestione sono poco utilizzati dalle Pubbliche Amministrazioni, cui gioca a sfavore anche la necessaria valutazione dell’adeguatezza del progetto di inserimento. Ciò potrebbe causare una relegazione delle cooperative sociali a mercati di “nicchia” scarsamente rilevanti, impedendo dunque la parità di opportunità nel concorrere sul mercato.

Ciò che è certo è che ad oggi l’utilizzo delle clausole sociali negli appalti pubblici è un obiettivo da raggiungere, sia perché in molti Stati Membri questa pratica è ancora nuova o non ci sono esperienze validanti, sia perché l’uso delle clausole sociali è volontario e quindi gli Stati europei non sono spinti ad approfondire questa possibilità operativa. Risulta, infatti, essere predominante la condizione di vantaggio economico totale, specialmente ora che i fondi pubblici cominciano a scarseggiare.